Manuel de Vicente-Tutor Rodríguez.
Socio director del área fiscal y regulatoria Equipo Económico y Profesor asociado ICADE-Universidad de Comillas.
La empresa es el motor del crecimiento económico y de la creación de empleo en una sociedad. La gestión empresarial requiere adoptar decisiones en materia de inversión y personal, de acuerdo con un entorno de incertidumbre que supone la asunción de riesgos por parte de los empresarios. En este sentido, como ha señalado con brillantez el premio Nobel de Economía Ronald Coase, lo ideal es que el Estado ayude a las empresas en la reducción de la incertidumbre mediante un adecuado entramado institucional. Esta colaboración entre lo público y lo privado generará un círculo virtuoso, un mayor crecimiento económico y un porcentaje mayor de la población empleada, así como unos mayores recursos públicos que permitan el sostenimiento de un Estado del bienestar. Sin embargo, lo pernicioso y gravemente perjudicial sería una situación contraria en la que el Estado aumente la incertidumbre empresarial, pues de ello derivaría un círculo contrario a los intereses generales, esto es, un menor crecimiento económico, ralentización en la creación de empleo -o incluso destrucción de puestos de trabajo-, incapacidad de inversión privada y menores recursos públicos para el sostenimiento de la actividad institucional.
Dada la relevancia que el Estado puede tener para reducir la incertidumbre empresarial, vamos a centrarnos a continuación en desarrollar algunas buenas prácticas que, desde el punto de vista de la seguridad jurídica, pueden implementarse para el fortalecimiento del entramado institucional de una sociedad que pretenda mejorar su bienestar social. Al respecto, cabe recordar que las encuestas que se realizan a directivos de empresas multinacionales muestran insistentemente que la seguridad jurídica constituye una de sus principales preocupaciones y que en la toma de decisiones de inversión influye de forma determinante el grado de certidumbre con la que se aplica el Derecho en cada una de las jurisdicciones.
Podemos señalar, como corolario, que la ley no es solo una medida de justicia en una sociedad y un tiempo determinados, sino que la norma jurídica y su aplicación pueden ser un instrumento, benigno o maligno, en cuanto al grado de bienestar que pueda llegar a alcanzarse en una sociedad y un tiempo determinados. De ahí su importancia y relevancia en favor de un crecimiento económico sostenido y sostenible.
Veamos, a continuación, diversas prácticas que aseguran o perjudican la actividad económica al aumentar o reducir el grado de certidumbre legal de los agentes económicos.
En primer lugar, cabría señalar que el respeto a la división de poderes es un fundamento del Estado de Derecho. El poder legislativo tiene encomendadas las funciones de aprobación de leyes y control del ejecutivo, el poder ejecutivo la aplicación de la normativa vigente y el poder judicial el control del respeto a la legislación por parte del Gobierno y los ciudadanos. Las intromisiones entre poderes afectan de lleno a la seguridad jurídica y producen un menoscabo de las garantías de los agentes económicos. Un ejemplo es el uso abusivo de las potestades legislativas otorgadas por la Constitución al Gobierno, en concreto, del Real Decreto-ley. Solo en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad, podrá aprobar el Gobierno normas con rango de Ley. Un uso abusivo de los presupuestos habilitantes convierte una excepción constitucional en una potestad ordinaria, subvirtiendo los fundamentos constitucionales que permitieron su establecimiento. Una apelación continua a la existencia de una extraordinaria y urgente necesidad es difícil de fundamentar, pues lo extraordinario pasa a ser ordinario y lo urgente se mezcla con lo inmediato. Es, pues, conveniente moderar la utilización de la legislación extraordinaria (fundamentalmente, Reales Decretos-leyes) en pos de la necesaria seguridad jurídica.
En segundo lugar, en las sociedades complejas actuales la Administración cuenta con medios técnicos solventes y muy avanzados, que han de ser utilizados en el proceso legislativo. Entre otros, es encomiable la labor consultiva encomendada al Consejo de Estado o al Consejo General del Poder Judicial, así como a los órganos técnicos de los diferentes Ministerios, en los que se encuadran funcionarios especializados. El respeto de las normas que regulan la tramitación de los proyectos normativos y la acogida de las sugerencias técnicas que se planteen por los órganos consultivos permitirán que las correspondientes normas tengan un grado de calidad más elevada. Prescindir de la opinión de los órganos técnicos resulta contrario a la seguridad jurídica, igual que aprobar proposiciones de ley (iniciativas legislativas que nos parten del Gobierno sino de los grupos parlamentarios) sobre cuestiones complejas.
En tercer lugar, debe existir un nivel adecuado de previsibilidad de los cambios normativos. Las normas jurídicas deben respetar los derechos adquiridos, así como regular su eficacia intertemporal evitando afectar, por ejemplo, a decisiones empresariales de inversión que se adoptan de acuerdo con un marco normativo posteriormente modificado. Otra buena práctica en esta materia es evitar la inmediata entrada en vigor de modificaciones normativas, de modo que las empresas y particulares tengan tiempo para adaptarse a la nueva normativa. Esta forma de actuar aumentaría el grado de certidumbre con el que actúan los agentes económicos y reduciría los costes de cumplimiento de la normativa.
En cuarto lugar, hemos de atender a la necesidad de que la aplicación de las normas jurídicas sea clara. Indudablemente la aplicación del Derecho es dinámica y no puede ser estática, pero deben adoptarse medidas que limiten los efectos derivados de un cambio de interpretación desfavorable para los ciudadanos. Los Tribunales se han hecho eco en esta materia de la necesidad de limitar los efectos retroactivos de los cambios interpretativos mediante la aplicación de los principios de buena administración y de confianza legítima.
Otras buenas prácticas en esta materia son el establecimiento del carácter vinculante de las consultas tributarias, o la existencia de valoraciones administrativas vinculantes y conocidas con carácter previo a la realización de una transacción inmobiliaria.
En quinto lugar, la Administración debe poner a disposición de los contribuyentes sus criterios generales de aplicación de la normativa. De este modo se garantiza, por una parte, la uniformidad en la actuación de las diversas unidades administrativas y, por otra parte, se evitan incómodas sorpresas en las actuaciones de comprobación administrativa. Estos criterios deberán ser transparentes y debidamente publicitados, estando a disposición de los ciudadanos a través de la correspondiente página web de la Administración implicada.
En sexto lugar, se debería respetar la competencia compartida entre Administraciones, evitando conflictos que perjudican finalmente a los agentes económicos. Una fuente muy relevante de este tipo de incómodas situaciones deriva de los ajustes transfronterizos por precios de transferencia. Otro ejemplo son las regularizaciones tributarias por las deducciones por actividades de investigación y desarrollo, a pesar de la existencia de informes vinculantes del CDTI, o los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas respecto a la tributación de una operación inmobiliaria por IVA o por el impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas.
Tras la lectura de las anteriores consideraciones cada uno puede extraer sus propias conclusiones. Indudablemente, la implantación de las mejores prácticas ayudará en la generación de un círculo virtuoso de efectos favorables con carácter general. Y, a contrario, cuanto más nos alejemos de estas buenas prácticas el grado de incertidumbre legal será mayor y, en consecuencia, se trasladará a un menor crecimiento económico, menor bienestar colectivo y menor creación de empleo.
Lo bueno del análisis económico de las prácticas jurídicas es precisamente su carácter metajurídico. Se trata de calibrar adecuadamente las consecuencias económicas de la fortaleza del entramado institucional y de las actuaciones desarrolladas desde el ámbito público, dado que tienen consecuencias muy claras en el porvenir de cada país. Resulta esencial.
