La Ley 7/2021 de Cambio Climático y Transición Energética no prevé sanciones a las ciudades que no hubieran creado su Zona de Bajas Emisiones (ZBE) el pasado 1 de enero y en parte por eso son las menos las que comenzaron el año con los deberes hechos. Sin embargo, solo el año pasado se presentaron 188 proyectos para optar a los hasta 550 millones de euros que el Ministerio de Transportes ofrece para ayudar a crear estas áreas, un importe que se suma a los 1.000 millones ya comprometidos en 2021. El número de solicitudes muestra que las ciudades afectadas por esta norma están dispuestas a cumplirla. La buena noticia para ellas es que las actuaciones subvencionables podrán ejecutarse hasta el año 2025, la mala para las empresas encargadas de hacerlo es que la inflación puede acaba por hacer imposible que cubran sus costes.
Cambiarán para siempre el centro de las medianas y grandes ciudades españolas en las que viven unos 24 millones de personas, más de la mitad de la población española, y hasta han hecho necesario que la DGT cree una nueva señal de tráfico. Son las ZBE, unas áreas delimitadas en las que se disuade, restringe o prohíbe el acceso a los vehículos con motor de combustión.
Solo están operativas en aproximadamente un 20% de los 150 municipios que deberían haberlas implantado, entre ellos Barcelona, Madrid y Sevilla. Sin embargo, en algunos casos, como el de la capital hispalense, se trata solo de la primera fase del proyecto anunciado y en otros, como el de Zaragoza, se ha optado por una delimitación provisional para cumplir in extremis la ley, ya que el Ayuntamiento aprobó su puesta en marcha el pasado 28 de diciembre. “El acuerdo de hoy permitirá que la ciudad disponga de 18 meses para adaptarse al texto del Real Decreto aprobado ayer por el ejecutivo”, aclaraba el consistorio. Su comunicado se refería al Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, precisamente el que regula cómo deben ser estas zonas y que muchos regidores estaban esperando antes de dar el paso.
Entre la publicación del RD y la entrada en vigor de la ley solo hubo un lapso de tres días, aunque el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico contaba desde noviembre de 2021 con una guía titulada ‘Directrices para la creación de zonas de bajas emisiones’, creada junto a la Federación Española de Municipios y Provincias. “Hay normativas, españolas y europeas”, apunta también Roberto Ruiz, director de Lector Vision, “aunque es cierto que los ayuntamientos que quieran implantar sus ZBE deben generar sus propias normativas y ordenanzas para poder regular la zona restringida y poder sancionar, en su caso”, añade.
En este sentido, Aleix Serrallonga, responsable de amec Urbis, achaca el retraso en la creación de las ZBE a la búsqueda de “mayor seguridad jurídica” por parte de los municipios y así “evitar casos como el de Barcelona, donde la Justicia anuló la ZBE, aunque sigue activa tras un recurso del Ayuntamiento”. Lo mismo le acaba de ocurrir a Gijón por falta, entre otras cosas, de una memoria económica que evaluase el impacto en la ciudadanía de la medida implantada el año pasado. No obstante, fue la primera ZBE de España, ‘Madrid Central’ -ahora ‘Distrito Centro’-, la primera también en pasar por los tribunales para subsanar aspectos formales.
El RD de diciembre establece al menos los requisitos mínimos que deben cumplir las ZBE y sus objetivos medioambientales generales, con el fin de dar homogeneidad a estos espacios en toda España. También establece que las ZBE creadas antes de la entrada en vigor de la norma dispondrán de ese margen de hasta 18 meses -es lo que invocaba el Ayuntamiento de Zaragoza- para su adecuación en caso necesario; al margen de eso deberán pasar una revisión cada cuatro años.
Objetivo: reducir la contaminación y la dependencia energética
Se está librando una guerra contra un enemigo invisible y de efecto retardado que se deja sentir en las estadísticas de mortalidad. Según la estimación más reciente de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), más de 20.000 personas mueren prematuramente en España cada año por la mala calidad del aire, en concreto debido a los niveles de óxidos de nitrógeno (NOx), ozono (O3) y partículas en suspensión inferiores a 2,5 µm (PM2.5). Este es el principal argumento para implantar las ZBE en los centros urbanos, donde la mayor fuente de estas emisiones son los vehículos. La legislación plantea, asimismo, objetivos de reducción de los niveles de ruido en estos entornos densamente transitados.
Luego están los compromisos internacionales que son otro motor de este tipo de políticas públicas, sin ir más lejos el de reducir en al menos el 55% las emisiones de gas de efecto invernadero para 2030, algo a lo que el sector de la automoción también debe contribuir.
Detrás de esta medida hay algo más en juego: la dependencia energética. El objetivo del Gobierno es reducirla del 74% de 2017 al 61% en el año 2030 y para conseguirlo hay que reducir las importaciones de carbón y petróleo.
Desde amec Urbis, un clúster de empresas españolas centradas en el urbanismo, consideran que si bien la legislación sobre ZBE es “en general, una buena legislación, debería haber hecho una apuesta más decidida por los aparcamientos disuasorios”, así como por la gestión de las plazas de aparcamiento dentro de las ZBE, “que se reducirán derivando en una mayor presión y mal uso de las plazas reservadas para usos especiales”.
El ‘corazón’ de una ZBE
Los requisitos que el RD exige a las entidades locales a la hora de crear una ZBE tienen que ver con los objetivos mencionados, aunque apenas dice nada sobre los sistemas que se deben o se pueden utilizar para alcanzarlos, más allá del imprescindible equipamiento para realizar las mediciones periódicas de los niveles de contaminación.
El director de Lector Vision advierte de que implantar un área de bajas emisiones requiere un trabajo previo antes de llegar a la obra civil en la que se deben establecer los objetivos de cada ZBE y después “definir las políticas de restricción, el área que se va a restringir, las líneas de base y monitorización y por último las políticas de reparto modal”.
Una vez creada la zona, Ruiz destaca el papel que juegan los dispositivos digitales para regular su funcionamiento, “tanto los sensores de captación de datos como cámaras de lectura de matrículas o sensores de calidad del aire, como las plataformas de SW que permitan la gestión de la ZBE en base a las normativas que hayan generado los ayuntamientos. Sería impensable gestionar una ZBE sin tecnología, incluso si se optara por un control a través de policías locales o controladores estos necesitarían de la tecnología para poder contrastar cosas tan básicas como quién puede acceder a la ZBE”. Ahora mimo Barcelona y Madrid son la referencia. En ambos casos en torno a un centenar de cámaras se encargan de vigilar la entrada de vehículos a sus áreas de bajas emisiones.
El problema de la inflación en los contratos públicos
El responsable de amec Urbis destaca el riesgo que sigue representando en 2023 la inflación -alcanzó el 5,7% en 2022, pero ha repuntado hasta el 6% en febrero- para el sector privado a la hora de firmar contratos con las administraciones públicas, “especialmente en proyectos cuyos costes hayan sido estudiados hace meses y se liciten ahora. En este caso podría haber proyectos que no serían viables económicamente debido al incremento de los precios de los materiales y la tecnología necesarios”.
“En la situación actual resulta impensable en ningún sector económico trabajar con precios fijados meses atrás, cosa que es habitual en este”, insiste Serrallonga que extiende el problema al propio diseño de las licitaciones: “Ahí están las estadísticas de concursos desiertos, y es que la crisis inflacionista ha sido la puntilla a los problemas en materia de licitaciones públicas que ya se venían arrastrando desde hacía tiempo, como, por ejemplo, el peso excesivo de los conceptos cuantitativos, principalmente el precio, por encima de los cualitativos, en los pliegos de condiciones”.
A este respecto cabe preguntarse si no ha funcionado el mecanismo temporal (1 año) que el Gobierno aprobó en marzo del año pasado y que no se ha renovado por el momento. Este profesional del sector recuerda “que permitía revisar los precios en cualquier fase del proceso de contratación y en aquellos cuya licitación se produzca este año, pero se limitaba siempre y únicamente a contratos de construcción de obras públicas y no de suministros ni servicios, dejando gran parte del problema sin resolver”.
¿Qué tipo de infraestructura se necesita para crear una ZBE?
Dada la gran variabilidad en tamaño y población de los municipios afectados por la ley que obliga a crear las ZBE -pueden tener 20.000 habitantes o 1 millón-, el coste de las actuaciones también puede ser muy dispar. “Por ejemplo, en el caso de Vigo se ha presupuestado en 5,4 millones de euros”, concreta Aleix Serrallonga.
Desde el punto de vista de la infraestructura y la obra civil necesarias, un proyecto de este tipo puede incluir “postes, redes, alimentación eléctrica, señalización vertical y luminosa, etc.”, enumera Roberto Ruiz, director de Lector Vision. A estos elementos hay que añadir los relacionados con la tecnología como cámaras LPR, sensores, plataforma de gestión, etc., que serán imprescindibles para controlar de una manera eficiente que sólo los vehículos autorizados circulan por las calles protegidas. Según la consultora Sistemas Inteligentes de Mercado (MSI), en España hay unos 3,7 millones de vehículos que no disponen de etiqueta medioambiental y otros 9,3 millones tienen las etiquetas B y C que identifican a los siguientes vehículos más contaminantes.
